Ambiente: le modifiche alla Costituzione, fra speranze e timori

Lo scorso 8 febbraio la Camera ha definitivamente approvato il disegno di legge di riforma degli articoli 9 e 41 della Costituzione in materia ambientale. La legge costituzionale attende solo la promulgazione da parte del Capo dello Stato. Non sarà necessario, infatti, in questo caso, il referendum confermativo, perché la legge è stata approvata, così come prescrive l’art. 138 ultimo comma della Costituzione, con doppia deliberazione e con la maggioranza dei due terzi dei componenti delle camere.
Segnalo, subito, l’assoluta assenza di dibattito pubblico e di informazione durante il concepimento e la discussione della riforma, nonostante si tratti, in assoluto, della prima revisione di uno dei “Principi fondamentali” della carta (l’art. 9 appunto) nella storia della Repubblica. Dibattito e informazione che vi sono sempre stati, invece, in casi di precedenti revisioni costituzionali (come la riforma, poi abortita, delle norme sul bicameralismo perfetto di renziana memoria), oppure in occasione della discussione di normali disegni di legge (come il DDL Zan, anch’esso prematuramente scomparso). La mancata informazione può essere dovuta a due fattori: o la distrazione dei media nazionali (ma tenderei ad escluderlo) o la volontà politica di calmierare l’influenza dell’opinione pubblica sul Parlamento: in altri termini, per evitare polemiche che avrebbero potuto condurre al nulla di fatto, come accadde nei due esempi sopra richiamati.
L’altra cosa singolare è che, per la prima volta, una legge così importante viene approvata con una incredibile tempestività e praticamente all’unanimità. Per altro su un tema che è sempre stato altamente divisivo: l’ambiente. Non ricordo un solo caso in cui un disegno di legge con risvolti ambientali non abbia avuto la netta opposizione di qualche partito politico o di qualche lobby. Inoltre, tutto è stato fatto appena prima che inizi la grande operazione di spesa del PNRR, destinata in gran parte alla costruzione di impianti di produzione energetica e di infrastrutture. E poiché il denaro dell’Europa dovrà essere speso rapidamente, sarebbe davvero strano che il Parlamento abbia inteso, proprio ora, complicare la vita al governo e ai privati, introducendo una tutela ambientale più stringente.
Le reazioni sono caute da parte dei giuristi, che conoscono bene l’argomento, ed entusiastiche, invece, da parte di alcune associazioni ambientaliste che vorrebbero intestarsi la riforma.
Ma vediamo di che si tratta. L’art. 9 della Costituzione venne posto dai costituenti a promozione della cultura e della ricerca scientifica (primo comma) ed a tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione (secondo comma). Furono Concetto Marchesi ed Aldo Moro – il primo, letterato comunista, il secondo, giurista di ispirazione cattolica – a difendere strenuamente, in sede costituente, l’originaria formulazione di questa importante norma. Racconta la lunga e complessa vicenda dei prodromi della formulazione dell’art. 9 e della sua travagliata approvazione Salvatore Settis in un suo libro fondamentale: “Paesaggio, Costituzione, Cemento”, Einaudi 2010. Proprio grazie all’art. 9 si è potuta costruire, in tutti questi anni, la tutela giuridica congiunta dei beni culturali ed ambientali, sulla base di ripetuti interventi interpretativi da parte della Corte Costituzionale e dell’emanazione del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (Decreto Legislativo n. 42 del 2004).
Per fortuna, i due commi di cui era composta la norma non sono stati in alcun modo toccati dalla riforma. È stato aggiunto, invece, un terzo comma che così recita: “[La Repubblica] tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali”. In sostanza, accogliendo proprio le interpretazioni venute dalla Corte Costituzionale e uniformandosi alla legislazione comunitaria, il legislatore ha “chiarito” che oggetto di tutela non è solo il paesaggio ma anche l’ambiente (aria, terra, acqua etc.), la biodiversità (tutte le forme di vita) e gli ecosistemi (ambiti di territorio in relazioni dinamiche fra le varie forme di vita che li popolano e fra esse e l’ambiente).
Nel caso dell’art. 9 l’intervento del legislatore, benché rappresenti quasi un atto dovuto, si può guardare senza sospetto all’integrazione di cui alla riforma. L’ambiente (che già la Corte Costituzionale aveva ricompreso nel termine “paesaggio”), la biodiversità e gli ecosistemi divengono soggetti di tutela costituzionale e non semplici “oggetti”. Ma, ripeto, molto si era già fatto, anche, ad esempio, nel 2015, con la riforma dei reati ambientali.
L’articolo 41 si trova, invece, nel titolo III della Carta intitolato “Rapporti economici” ed è noto per il testo del primo comma, di stampo tipicamente liberale: “L’iniziativa economica privata è libera”. I successivi due commi furono posti a mitigazione del principio generale: nel secondo, la riforma ha introdotto “la salute e l’ambiente” fra i limiti che già la Carta aveva imposto a tale liberà, la quale “non può svolgersi in contrasto con o in modo da recar danno a …”, e “i fini ambientali” – oltre che quelli sociali (che preesistevano nel testo) – verso i quali l’attività economica deve essere indirizzata e coordinata. Benché le aggiunte apportate al testo originario appaiano come conseguenziali al nuovo valore costituzionale riconosciuto all’ambiente con il già citato art. 9, è proprio sulla riforma dell’art. 41 che, a mio parere, occorre porsi qualche domanda. Ad esempio: non sarà che con le parole “ambiente” e “salute” si sia voluto far dire alla nostra Carta che, ad esempio, l’energia nucleare – recentemente definita dalla UE fonte energetica necessaria per ridurre le emissioni in atmosfera – non finisca con l‘esser fatta passare – nel caso di costruzioni di nuove centrali – addirittura come uno strumento per tutelare la “salute” e l’ “ambiente” e così ottenere corsie preferenziali per l’autorizzazione alla realizzazione di nuovi impianti? E così per i parchi eolici (o le centrali idroelettriche, o quelle a biogas o quelle a biomasse etc.), che, proprio perché producono energia da fonti rinnovabili, possono essere più facilmente presentati come tutele per l’ “ambiente” e la “salute” e così essere agevolati nella loro marcia trionfale verso l’assalto ad ogni crinale delle montagne italiane rimasto ancora integro.
Per questi motivi non me la sento di unirmi al coro degli ottimisti che inneggiano alla grande vittoria ambientalista. Proprio da ambientalista (non integralista, ma nemmeno ingenuo) e da operatore del diritto mi preoccupo dinanzi a questa improvvisa folgorazione sulla via di Damasco dei nostri politici. Ben sapendo che gli attuali rappresentanti del popolo non sono proprio tutti dei San Paolo. E perché mi pare di vederli, multinazionali e speculatori vari, che già si fregano le mani in attesa della pioggia di miliardi (quasi tutta a loro vantaggio) del famoso – e fumoso – PNRR.

Francesco Bevilacqua

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